从科学立法 看特区政府处理土地问题

 

纪念《澳门基本法》颁布25周年感想(一)

 

前言

 

AMFLink.com权哥建言】1993331日,《澳门基本法》颁布,今年迎来《澳门基本法》颁布25周年的大日子。同时,十三届全国人大一次会议第三次全体大会于2018311日表决通过国家宪法修正案草案。随后,澳门中联办主任郑晓松表示:「应以此为契机,在澳门社会继续学习推广基本法的同时,广泛开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宣传教育活动,恪守宪法原则,弘扬宪法精神,不断增强澳门社会对宪法和基本法共同构成澳门特区宪制基础的认识,切实维护宪法和基本法的权威,确保『一国两制』实践始终在宪法和基本法的轨道上运行。」

 

此外,郑晓松主任还于2018310在北京列席澳区全国人大会议时指出:「澳门应与内地加强合作,做好如何在『一国两制』下,推进科学立法、民主立法,做好法律的立、改、废工作,尤其废除不合适的法律等。」

 

就此,值《澳门基本法》颁布25周年之际,结合对郑主任讲话的学习心得及社会上的一些问题,本人拟就如何全面准确理解《澳门基本法》谈一点看法,尤其从科学立法角度看特区政府如何处理土地问题。

 

一、司法机关维持行政机关宣告批地失效的决定

 

(一)澳门外港填海区6街区b地段

 

2018226日,终审法院院长办公室在法院网站发布一宗裁判消息指出,「澳门外港填海区6街区b地段的承批人澳门旅游娱乐股份有限公司不服行政长官通过批示宣告该土地的批给合同失效,向中院提起司法上诉,指被上诉行为存在以下瑕疵:a)合同的不履行不具可归责性;b)违反公平、善意及保护信任原则等。」

中级法院合议庭指出,「本案适用《新土地法》。新法规定两种宣告土地批给失效的情况,分别是:未在规定的期间内完成土地利用(第10/2013号法律《新土地法》第166条)和临时批给期间届满而批给未转为确定(第10/2013号法律《新土地法》第52条)。本案属于第二种情况,即所谓的『过期失效』,它的发生仅取决于期间届满这一单纯的客观事实。换言之,一旦土地的临时批给期间届满而批给未转为确定,不论承批人是否有过错,失效总是会发生。因此,上诉人对于土地批给合同的不履行是否存有过错是一个完全不重要的问题。该项上诉理由不成立。」有关土地被行政当局收回。

 

(二)澳门半岛鲍公马路、西望洋马路和竹仔室斜巷交界的土地

 

20171015日,终审法院院长办公室在法院网站发布另一宗裁判消息指出,该案件涉及到澳门半岛鲍公马路、西望洋马路和竹仔室斜巷交界的土地的批给失效问题,更加由双方当事人上诉至终审法院。

 

终审法院合议庭指出:「对因期限届满而宣告失效应适用《新土地法》。在对新法中所规定的澳门特别行政区内的国有土地制度作出综述之后,合议庭认为:批给期间届满所导致的失效属于过期失效,因其仅取决于期间的届满以及承批人未提交房地产使用准照这一客观事实,行政长官毋需查明相关利用条款是否因不可归责于承批人的原因而未获履行,而且也没有任何规定允许行政当局中止或延长临时批给的期间;相反,承批人不遵守土地利用期间所导致的失效则属于惩罚性失效,因为就土地利用的期间而言,法律允许行政长官应承批人的申请,在认为未进行土地利用的原因不可归责于承批人的情况下,批准延长上述期间或将其视为中止。」即是说,有关土地最后仍因临时批给期间届满,不考虑归责非在承批人仍需被无理收回。

 

综上两个较典型案例可见,司法机关在审理涉及有关批地被行政当局以临时批给期间届满而宣告失效的问题上,是不问承批人是否有过错的,一旦土地的临时批给期间届满而批给未转为确定,土地都将被宣告失效。

 

二、南湾湖土地逾期未发展无收回,工务局:个案不同难下定论

 

有报章2018311B05版报道指出:13幅南湾湖CD区土地,已届满批租期约20个月仍未宣告批给失效。土地工务运输局回复传媒查询时解释,须独立分析每个个案,又强调相关工作一直进行。

 

事实上,南湾湖CD13幅土地,占地总面积逾4.5万多平方米,已于2016730日届满25年批租期,但未按批给合同完成土地利用。相反,与《新土地法》生效以来,数十宗所谓「闲置土地」,甚至连位处黑沙环的已售楼花予3000多单位给小业主且作出合法缴税及登记的「海一居」地段同样被宣告失效,即被政府收回的情况很不一样。这次特区政府迟迟未宣告南湾湖CD13幅土地批给失效,且未启动收地程序,社会上不免存在不少疑问。报章更报道,在土地无主的「空窗期」,该土地仍维持原貌,内有多个临时建筑物,亦不时有车辆出入,衍生别类霸地,引致社会意见纷纷。

 

而土地工务运输局回复有关传媒的查询时表示,临时批给期届满未转为确定批给的土地个案,由于每一个案情况不同,须分别就没按照批给合同利用的原因及理据独立分析,有关工作一直在进行。强调特区政府会严格按照《土地法》处理,并在有处理结果时正式对外公布。

 

三、科学立法、司法裁判与部门执行土地法之间的矛盾性

 

所谓科学立法,体现在澳门,依个人浅见,最本质特征在于澳门制订的法律必须符合《澳门基本法》,这是因为国家宪法和澳门基本法共同构成澳门的宪制基础,《澳门基本法》第十一条规定:「(一)根据中华人民共和国宪法第三十一条,澳门特别行政区的制度和政策,包括社会、经济制度,有关保障居民的基本权利和自由的制度,行政管理、立法和司法方面的制度,以及有关政策,均以本法的规定为依据。(二)澳门特别行政区的任何法律、法令、行政法规和其他规范性文件均不得同本法相抵触。」因此,当我们学习国家宪法和全面准确理解《澳门基本法》的基本及重要内容,是否必须以《澳门基本法》为依归,否则就很难做到科学立法?

 

同时,《澳门基本法》构建的澳门政治体制是行政主导,即行政长官为核心的行政主导,行政与立法既互相制衡又互相配合,司法独立的政治体制。《澳门基本法》第83条明文规定「澳门特别行政区法院独立进行审判,只服从法律,不受任何干涉。」但在涉及所谓「闲置土地」问题时,面对承批人以政府存在过错为由提出的上诉,法院的裁判引用《新土地法》,并仅指出「一旦土地的临时批给期间届满而批给未转为确定,不论承批人是否有过错,失效总是会发生」。

 

但另一方面,南湾湖CD13幅土地,已届满批租期约20个月仍未宣告批给失效,而土地工务局却表示,须独立分析每个个案,当这响应消息刊出后,引起社会一片回响,难道这就是《澳门基本法》构建的行政主导及依法施政吗!这与法院裁判的见解似乎存在很大出入,究竟孰是孰非呢?为何与《新土地法》生效以来,有数十宗所谓「闲置土地」以及已售楼花之「海一居」地段均被宣告失效,而被政府收回的情况存在如此大的差异呢?的确令人费解。

 

结语:持续深入学习《澳门基本法》

 

在国家宪法通过修订以及《澳门基本法》颁布25周年纪念日即将到来之际,推广、学习国家宪法和《澳门基本法》具有特别意义。国家宪法和《澳门基本法》共同构成澳门的宪制基础,透过学习澳门中联办主任郑晓松讲话可知,维护国家宪法和《澳门基本法》权威,确保「一国两制」实践始终在宪法和基本法的轨道上运行,包括要确实「落实科学立法、民主立法,做好法律的立、改、废工作,尤其废除不合适的法律」。

 

社会问题复杂,为此,法律旨在提供解决纠纷之机制及为社会构建应有秩序。然而,在土地法及所谓的「闲置土地」包括「海一居」事件等问题上,从司法裁判与特区政府处理南湾湖CD13幅土地与其他收回的土地存在绝对的差异情况,社会难免存在不少担忧及疑问。除了对《新土地法》的理解外,更主要的是,特区政府究竟怎样全面准确理解《澳门基本法》,及依法施政推动「一国两制」和谐社会成功持续发展?值得我们大家加强学习,认真思考,全面准确理解。

 

 

澳门特区第三、第四届立法会议员 吴在权


2018年03月14日

澳门经济适度多元发展的原则、方向与路径

上一篇

下一篇

从科学立法 看特区政府处理土地问题

【AMFLink.com权哥建言】1993年3月31日,《澳门基本法》颁布,今年迎来《澳门基本法》颁布25周年的大日子

添加时间: